1. Öffentlichkeitstransparenz auch für nichtöffentliche Tagesordnungspunkte

In Pappenheim ist es üblich, wie in anderen Kommunen auch, die Tagesordnung der Stadtratssitzungen in einen öffentlichen und einen nichtöffentlichen Teil zu gliedern. Die öffentlichen Sitzungspunkte werden bezüglich ihrer Beratungsgegenstände  und anschließenden Beschlüsse in den Medien bzw. im Ratsinformationssystem (Homepage) der Stadt  Pappenheim bekannt gegeben. Die  nichtöffentlichen Tagesordnungspunkte und deren Beschlüsse  hingegen bleiben den Bürgern jedoch verschlossen.

Hierzu stellt Regierungsrat Michael Pahlke in einer Abhandlung klar: Wenn die pflichtgemäße Bekanntmachung der Tagesordnung einer nichtöffentlichen Sitzung unterblieben ist, haben die Beschlüsse, die in der geheimen Sitzung gefasst wurden, keine Gültigkeit.

(weitere Ausführungen finden Sie hier)

1. Gemäß Art. 46 Abs. 2 Satz 2 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) beruft der Erste Bürgermeister den Gemeinderat unter Angabe der Tagesordnung mit angemessener Frist ein.

Die Erstellung einer schriftlichen Tagesordnung ist damit eine objektiv-rechtlich bestehende Verpflichtung des ersten Bürgermeisters.

Der erste Bürgermeister bestimmt grundsätzlich unter Berücksichtigung der Regelungen in der Geschäftsordnung nicht nur, an welchem Ort und zu welchem Zeitpunkt die Sitzung stattfindet, sondern auch welche Angelegenheiten in welcher Reihenfolge jeweils in die Tagesordnung aufgenommen werden.

Folglich bestimmt der erste Bürgermeister demnach (zunächst) auch über die Zuordnung der Beratungsgegenstände in den öffentlichen oder nicht-öffentlichen Teil der Gemeinderatssitzung (nähere Erläuterungen hierzu s.u. unter 2.).

Die herrschende Meinung in der Kommentarliteratur geht weiterhin davon aus, dass die Tagesordnung einer nichtöffentlichen Sitzung nicht nach Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GO ortsüblich bekannt zu machen ist.

Dies entspricht auch der vom Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr vertretenen Auffassung (s. hierzu: www.stmi.bayern.de/suk/kommunen/komselbstverwaltung/verfassung/index.php), welche vom Bayerischen Gemeindetag geteilt wird.

Selbst die Vertreter der Gegenauffassung (wie eben der von Ihnen erwähnte Herr Pahlke) stellen klar, dass im Falle einer Bekanntmachung der nichtöffentlichen Tagesordnung sicherzustellen sei, dass keine geheimhaltungspflichtigen Angaben gemacht werden.

Hier stellt sich dann jedoch die Frage, welchen Mehrwert die Öffentlichkeit von allgemeinen Formulierungen (z.B. „Grundstückangelegenheiten“, „Personalangelegenheiten“, „Vergabesachen“) hätte, zumal die Sitzung dann ohnehin nichtöffentlich stattfindet.

Auf Anregung des Bayerischen Gemeindetags hat das Innenministerium nunmehr eine entsprechende Klarstellung des Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GO in einen aktuellen Gesetzentwurf aufgenommen, welche die Einfügung des Wortes „öffentlichen“ vor dem Wort „Sitzungen“ vorsieht.

Nach derzeitiger Einschätzung könnte diese Änderung zum 01.03.2018 in Kraft treten.

Ein rechtsaufsichtliches Handeln ist vor diesem Hintergrund nicht veranlasst.

   2. Geheimhaltung nichtöffentlich gefasster Beschlüsse

Im Protokoll der Stadtratssitzung vom 26.07.2017 ist folgendes zu lesen:

StR Otters beschwert sich öffentlich darüber, dass Inhalte aus nichtöffentlichen Sitzungen binnen kürzester Zeit an die Presse gelangen. StRin Seuberth und StR Gronauer geben ihm vom Prinzip her Recht. StR Gallus fragt nach, wodurch der Stadtrat erkennen kann, ob bei einem nichtöffentlichen Punkt, die Geheimhaltungspflicht besteht oder nicht. Herr Eberle erklärte, dass diese Geheimhaltungspflicht generell besteht, es sei denn, der Stadtrat würde diese durch einen Beschluss aufheben.

Meines Wissens entscheidet in Pappenheim der Bürgermeister, welche Tagesordnungspunkte im nichtöffentlichen Teil behandelt werden. Darf diese Zuordnung alleine vom Bürgermeister vorgenommen werden? Die Gemeindeordnung schreibt diese Entscheidung in Art. 52 Pkt.2 dem Gemeinderat zu.

Die Gemeindeordnung Bayern enthält in Artikel 52 Pkt.3 : Die in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse sind der Öffentlichkeit bekanntzugeben, sobald die Gründe für die Geheimhaltung weggefallen sind. Wer entscheidet das? Ist hierzu wieder das Stadtratsgremium gefordert?

2. Gemäß Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO wird über den Ausschluss der Öffentlichkeit in nichtöffentlicher Sitzung beraten und entschieden.

Der erste Bürgermeister muss zwar vor der Ladung und vor der ortsüblichen Bekanntmachung der Sitzung bei der Festsetzung der Tagesordnung prüfen, welche Tagesordnungspunkte voraussichtlich in nichtöffentlicher Sitzung zu behandeln sind, doch ist das Ergebnis seiner Prüfung nur die Grundlage für die Verteilung der Tagesordnungspunkte auf die öffentliche und nichtöffentliche Sitzung und damit eine Vorinformation für den Gemeinderat.

Die den Gemeinderatsmitgliedern übersandte und in der Sitzung vorliegende Tagesordnung beinhaltet keine Festlegung, an die der Gemeinderat bei seiner Entscheidung gebunden ist, sondern lediglich den Antrag des Bürgermeisters, entsprechend der Verteilung der Tagesordnungspunkte auf die öffentliche und die nichtöffentliche Sitzung zu verfahren.

Zwar ist vom Wortlaut des Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO hierüber ein Beschluss (des Gemeinderats bzw. des Ausschusses) zu fassen.

Nach der herrschenden Meinung in der Kommentarliteratur ist eine gesonderte Beschlussfassung aber entbehrlich, wenn bereits ein Gesetz (z.B. Steuer- oder Sozialgeheimnis) die Nichtöffentlichkeit ohne Entscheidungsspielraum vorschreibt oder die Geschäftsordnung bestimmte Angelegenheiten, bei denen die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden muss, festsetzt.

Außerdem kann der Gemeinderat für Tagesordnungspunkte, deren Behandlung der Bürgermeister in der mit der Ladung übersandten Tagesordnung für den nichtöffentlichen Teil vorgeschlagen hat, auch konkludent die Öffentlichkeit ausschließen, indem er ohne Diskussion in die Behandlung eintritt.

In Zweifelsfällen ist jedoch ausdrücklich Beschluss zu fassen.

Nachdem somit gewährleistet ist, dass der Gemeinderat stets „Herr des Verfahrens“ bleibt und eine zu enge Auslegung des Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO in der Mehrzahl zu rein formalistischen Beschlüssen führen würde, schließen wir uns als Rechtsaufsicht der oben dargestellten herrschenden Meinung an.

Gemäß Art. 52 Abs. 3 GO sind die in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse der Öffentlichkeit bekannt zu geben, sobald die Gründe für die Geheimhaltung weggefallen sind.

Die Entscheidung, ob die Gründe für die Geheimhaltung weggefallen sind, trifft der Gemeinderat durch Beschluss, wobei auch hier ein konkludentes Handeln des Gemeinderats genügt.

Das einzelne Gemeinderatsmitglied kann hierüber nicht entscheiden.

Nachdem in Ihrem Vortrag keine konkreten Verstöße gegen die eben dargestellten Vorgaben genannt werden, ist auch hier ein rechtsaufsichtliches Handeln nicht veranlasst.

   3. Abbruch Stadtratssitzung durch Bürgermeister ( Hintergrundinfo Beitrag pappenheim24 )

Aus einem Kommentar zum Gemeinderecht, der zwar aus Baden-Württemberg stammt, aber in ganz Deutschland Grundlage des Gemeinderechtes ist:

Bis zur Eröffnung der Sitzung ist der Bürgermeister Herr über die Tagesordnung. Er kann folglich Verhandlungsgegenstände wieder absetzen oder deren Reihenfolge ändern. Nach Eröffnung der Sitzung geht die Herrschaft über die Tagesordnung auf den Gemeinderat über. Er bestimmt sodann, ob z.B. die Reihenfolge der einzelnen Punkte geändert oder ob sie an einen Ausschuss überwiesen werden sollen.

Am 05.10.2017 hat Bürgermeister Sinn kurz nach Beginn des nichtöffentlichen Teils  die Stadtratssitzung abgebrochen und die noch anstehenden Beratungsgegenstände der Tagesordnung nicht mehr behandelt! Wenn sich der Bürgermeister, aus welchen Gründen auch immer, nicht mehr in der Lage sieht, die Sitzung zu leiten, hätte er die Sitzungsleitung an einen der weiteren Bürgermeister abgeben müssen. Ist das so korrekt?

3. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass wir uns Ihre Sachverhaltsdarstellung ausdrücklich nicht zu eigen machen.

Uns ist weder bekannt, dass der erste Bürgermeister die in Rede stehende Sitzung „abgebrochen“ hätte (zur Definition s. weiter unten), noch dass dies, falls überhaupt, deswegen geschehen sei, da er nicht mehr in der Lage gewesen wäre, die Sitzung zu leiten.

Da Sie nach unserem Kenntnisstand nicht Mitglied im Stadtrat von Pappenheim sind, können auch Sie keine weitergehenden Erkenntnisse vom Verlauf des nichtöffentlichen Teils der in Rede stehenden Sitzung haben, so dass wir Ihre diesbezüglichen Darstellungen lediglich als spekulativ bewerten können.

Nichtsdestotrotz möchten wir Ihnen auch zu diesem Komplex einige allgemeine Erläuterungen geben.

Entgegen Ihrer Auffassung bieten Kommentare zu den Gemeindeordnungen anderer Bundesländer nicht zwingend durchgreifende Erkenntnisse für die Bewertung kommunalrechtlicher Fragestellungen hier in Bayern.

Zwar gibt es durchaus eine Vielzahl von gleichlaufenden Vorschriften und Rechtsauffassungen im Bundesgebiet; in manchen Bereichen unterscheiden sich die verschiedenen Kommunalgesetze aber auch erheblich voneinander.

Eine eingehende Beschäftigung mit der von Ihnen angeführten Gemeindeordnung von Baden-Württemberg erscheint daher nicht zielführend.

Allerdings ist in diesem Zusammenhang erwähnenswert, dass § 36 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung von Baden-Württemberg unmissverständlich regelt: „Der Vorsitzende eröffnet, leitet und schließt die Verhandlungen des Gemeinderats.“

Eine vergleichbare Regelung findet sich zwar in der Bayerischen Gemeindeordnung nicht.

Gleichwohl geht die diesbezügliche Literatur davon aus, dass die Gemeinderatssitzung zwar regelmäßig erst nach Beendigung der Tagesordnung geschlossen wird, aber auch (z.B. bei Sitzungsstörungen) abgebrochen, unterbrochen oder aufgehoben werden kann – und dies jeweils vom Vorsitzenden (wie eben hier dem ersten Bürgermeister).

Ein Abbruch der Sitzung liegt vor, wenn diese ohne eine Willensäußerung des Vorsitzenden endet, obwohl die Tagesordnung nicht zu Ende geführt ist.

Eine Unterbrechung der Sitzung ist gegeben, wenn der Vorsitzende diese „vertagt“; die unterbrochene Sitzung muss dann spätestens am nächsten Tag fortgeführt werden.

Von einer Aufhebung der Sitzung spricht man dann, wenn diese vom Vorsitzenden vor abschließender Behandlung der Tagesordnung endgültig beendet wird; die Behandlung der noch offenen Tagesordnungspunkte erfolgt dann regelmäßig in der nächsten Sitzung.

Mangels entgegenstehender Erkenntnisse und auch unter dem Aspekt, dass sich hierzu bis dato noch kein Mitglied des Stadtrats von Pappenheim uns gegenüber kritisch geäußert hat, gehen wir davon aus, dass – falls überhaupt eine „vorzeitige“ Beendigung gegeben war – es sich dabei um eine Aufhebung der Sitzung im eben beschriebenen Sinne handelte.

Ein rechtsaufsichtliches Handeln ist somit auch vor diesem Hintergrund nicht veranlasst.

   4.  § 37 Beamtenstatusgesetz – Verschwiegenheitspflicht

Hier ein Beitrag eines Pappenheimer Bürgers mit der Bitte um Weiterverfolgung:

(1) 1Beamtinnen und Beamte haben über die ihnen bei oder bei Gelegenheit ihrer amtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen dienstlichen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren. 2Dies giIt auch über den Bereich eines Dienstherrn hinaus sowie nach Beendigung des Beamtenverhältnisses.

Bürgermeister Sinn hat in seiner Eigenschaft als Bürgermeister, also als Beamter auf Zeit, erfahren, dass sich die Eigentumsverhältnisse innerhalb der Grafschaft geändert haben.

Es besteht kein besonderes Interesse der Allgemeinheit oder einzelner Personen, über diese Eigentumsverhältnisse informiert zu werden.

Mit seiner Information an die Presse, dass sich die Eigentumsverhältnisse geändert haben, verstößt er eindeutig gegen die Pflicht zur Verschwiegenheit.

Eine Anzeige des Sachverhaltes an die Rechtsaufsichtsbehörde mit der Bitte um rechtliche Würdigung erscheint meiner Meinung nach angebracht.

4. Gemäß § 37 Abs. 1 Satz 1 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) haben Beamte über die ihnen bei oder bei Gelegenheit ihrer amtlichen Tätigkeit bekannt gewordenen dienstlichen Angelegenheiten Verschwiegenheit zu bewahren.

Diese Regelung gilt u.a. dann nicht, wenn Tatsachen mitgeteilt werden, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen (§ 37 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BeamtStG).

Eine Pflicht zur Verschwiegenheit ist demnach dann überflüssig, wenn nichts mehr geheim gehalten werden kann.

Hierzu zählen vor allem solche Tatsachen, die durch die Massenmedien publiziert worden sind.

Die hier in Rede stehende Äußerung wurde in einem Presseartikel getätigt, der sich mit dem „Pappenheimer Straßenstreit“ beschäftigte.

Dass diese Angelegenheit als solche inzwischen eine bundesweite Bekanntheit erlangt hat, dürfte Ihnen als interessierter Pappenheimer Bürger ja wohlbekannt sein und braucht von daher nicht weiter vertieft werden.

Wenn aber die Angelegenheit als solche insgesamt schon offenkundig ist, bedarf nach unserer Auffassung allein die Tatsache, dass der Eigentümer an dem betroffenen Grundstück gewechselt hat sozusagen als Annex-Information auch keiner Geheimhaltung mehr.

Fraglich könnte allenfalls sein, ob die konkrete Namensnennung des nunmehrigen Eigentümers einen Verstoß gegen die oben erläuterten Pflichten darstellt.

Dieser Aspekt darf hier allerdings nicht allein nach den Maßgaben des Beamtenrechts behandelt werden, da die grundsätzlich bestehende Verschwiegenheitspflicht im hier vorliegenden Einzelfall auch vor dem Hintergrund des bestehenden Presserechts betrachtet werden muss.

Gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 2 des Bayerischen Pressegesetzes (BayPrG) darf eine Auskunft (an die Presse) nur verweigert werden, soweit auf Grund beamtenrechtlicher oder sonstiger gesetzlicher Vorschriften eine Verschwiegenheitspflicht besteht.

Hierzu ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung anerkannt (s. z.B. BGH, Urteil vom 16.03.2017 – I ZR 13/16) dass im Hinblick auf das Auskunftsrecht der Presse selbst bei Vorliegen einer Verschwiegenheitspflicht die Auskunft nicht zwingend zu verweigern ist; vielmehr ist darüber eine Ermessensentscheidung zu treffen.

Dies erfordert auf Seiten der Gemeinde bzw. des hier konkret angesprochenen ersten Bürgermeisters eine Güterabwägung zwischen der Notwendigkeit der öffentlichen Information einerseits und den entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen andererseits.

Dafür, dass die Benennung des nunmehrigen Eigentümers des betroffenen Grundstücks in dem hier in Rede stehenden Presseartikel einen Ermessensfehlgebrauch darstellen würde, ist hier nichts ersichtlich.

Hierbei ist vor allem zu beachten, dass die Presse auch ein besonderes Auskunftsrecht gegenüber dem Grundbuchamt besitzt.

Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu entschieden (Beschluss vom 28.08.2000 – 1 BvR 1307/91), dass ein schutzwürdiges Interesse der Presse daran besteht, von den für ein bestimmtes Grundstück vorgenommenen Eintragungen im Grundbuch im Rahmen der Pressefreiheit und des Grundrechts auf Informationsfreiheit Kenntnis zu erlangen.

Nachdem somit die Presse ohne weiteres den derzeitigen Eigentümer des inmitten des „Pappenheimer Straßenstreits“ stehenden Grundstücks mittels einer entsprechenden Grundbucheinsicht erfahren hätte können, besteht hier lediglich ein sehr geringes Geheimhaltungsinteresse des Eigentümers, so dass in einer Abwägungsentscheidung zu Gunsten der Notwendigkeit der öffentlichen Information in diesem konkreten Einzelfall kein Ermessensfehler erkennbar ist.

Somit ist letztendlich auch diesbezüglich kein rechtsaufsichtliches Handeln veranlasst.